Ante la necesidad que poseen las sociedades de
alcanzar un gran pacto para su permanencia, tal y como nos lo anunciaba
Rousseau en su obra El contrato social
(2010), los hombres han creado una legislación como resultado de dicho tratado.
Para entender esto, quizá deberíamos
partir de la definición de la palabra “ley”, dado que posee diversos
significados en el lenguaje jurídico. Latorre (1987) considera que es una
acepción muy amplia, como equivalente a Derecho objetivo. Por ello, en una acepción
más restringida, el término denomina toda norma de carácter general impuesta
por los poderes públicos. Por tanto, en un sentido limitado y técnico, por ley
se entiende la norma establecida por las asambleas o “parlamentos” a las que la
Constitución atribuye el poder legislativo en cuanto representan a los
ciudadanos. En nuestro sistema actual, no hay una sino varias asambleas
legislativas: las Cortes Generales, que representan al pueblo español en su
conjunto y se componen de dos cámaras (el Senado y el Congreso de los
Diputados), y las asambleas legislativas de cada Comunidad Autónoma, que
representan a los pueblos respectivos y se componen de una sola cámara.
Así pues, en la democracia
tradicional, el concepto y la función de la ley era relativamente simple. La
ley era la expresión de la “voluntad nacional” y, como tal, era la norma
soberana. Sin embargo, en la actualidad esa homogeneidad se ha quebrantado,
abarcando así hoy categorías muy diversas de normas cuyo denominador común es,
proceder de los órganos legislativos.
--- JERARQUÍA DE LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA ---
Según
Latorre (1987) en su libro Introducción
al Derecho, podemos realizar la siguiente clasificación para establecer una
jerarquía dentro de la legislación española:
CONSTITUCIÓN
De esta manera, si partimos de la
Constitución de 1978, entendiendo esta como la norma suprema por la cual se
rige el ordenamiento jurídico español, nos encontramos una clara jerarquización
legislativa recogida en la misma.
TRATADOS INTERNACIONALES
En primer lugar, hallamos los
tratados internacionales (Art.96.1 de la Constitución), que una vez hayan sido
válidamente celebrados, serán publicados oficialmente en España, pasando a
formar parte del ordenamiento interno. De este modo, lo que no podemos obviar
de los mismos, es que están regidos también por las normas generales del
Derecho internacional.
CORTES GENERALES (Poder legislativo)
De las Cortes Generales provienen
varios tipos de leyes que aquí resultaría dificultoso de tratar. De esta
manera, la distinción que deseamos establecer será entre las leyes orgánicas y
las que no tienen este carácter (leyes ordinarias).
La Constitución, en efecto,
establece que determinadas materias solo pueden ser reguladas por leyes que
requieren una mayoría reforzada de las Cortes y concretamente la aprobación por
mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Del mismo modo, tampoco pueden
ser derogadas o modificadas más que por el mismo procedimiento. Así pues, las leyes orgánicas recaen sobre materias
determinadas fijadas por la Constitución. Aunque es difícil negar que tiene un
rango superior a las leyes ordinarias y a las de las Comunidades Autónomas,
resulta claro que las leyes orgánicas suponen en cierto modo una prolongación
de la Constitución y forman con ella el armazón jurídico básico del Estado,
establecidas de esta manera para ser duraderas y estar por encima de las
contingencias políticas.
Por tanto, podríamos situar a las Leyes Ordinarias, generalmente, en un
tercer escalafón dentro de la jerarquía jurídica, tras la Constitución y las
Leyes Orgánicas, dado que pese a corresponderle al igual que las Orgánicas al
poder legislativo, su aprobación en condiciones normales es a partir de una
mayoría simple. De igual modo, estas leyes se pueden realizar por votación en
el Pleno de la Cámara, o en su defecto, por alguna de las Comisiones
Legislativas creada para tal fin.
GOBIERNO (Poder Ejecutivo)
Bajo el control de las Cortes, el
Gobierno puede dictar también, con ciertas condiciones y en ciertos límites,
“actos con fuerza de ley”, es decir, disposiciones que tienen los efectos de la
ley, pero que proceden, al menos directamente, del poder ejecutivo y no del
legislativo. Tales son los Decretos – Legislativos y, sobre todo, los
Decretos-Leyes, que el Gobierno puede dictar en casos de “extraordinaria y
urgente necesidad”.
Por
tanto, podemos distinguir:
·
El Real Decreto Legislativo (Art. 82, 83,
84 y 85 de la Constitución) es una norma con rango de ley en la cual el
parlamento ha delegado expresamente en el gobierno para redactarla. Se suele
dar como norma general en normas que tengan un carácter técnico y no político,
o en el caso que refunda leyes existentes (recoge leyes existentes y las funde
en un único texto pero sin variar su contenido).
·
El Real Decreto Ley (Art. 86 de la
Constitución) también es una norma con rango de ley, pero se diferencia del
Decreto Legislativo en que es dictada por el ejecutivo estatal sin previa
autorización expresa del parlamento, por motivos de extrema urgencia o necesidad.
Deben ser ratificados por el Congreso en 30 días, y no podrán afectar al
ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y
libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al
régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
REGLAMENTOS (Ministerios)
Inferiores en rango a las leyes, se
encuentran en nuestro sistema de fuentes los reglamentos. Se entiende por
reglamento la norma de carácter general dictada por el Gobierno, y que no tiene
fuerza de ley, es decir que no son Decretos-Legislativos ni Decretos-Leyes. El
gobierno no tiene la potestad reglamentaria, es decir, la facultad de dictar
normas generales cuya finalidad es desarrollar las leyes y facilitar su
ejecución. Los reglamentos, que adoptan normalmente la forma de Decretos y de
Órdenes Ministeriales, sirven, por tanto, para evitar al poder legislativo la
imposible tarea de regular todos los detalles de la materia objeto de una ley.
Ello supone que los reglamentos no pueden ser contrarios a las leyes, pues
existen precisamente para la ejecución de éstas. El control de legalidad de los
reglamentos corresponde entre nosotros a los tribunales de Justicia, mediante
un procedimiento especial que es el contencioso-administrativo.
Así, aunque el nombre genérico es el de
reglamentos, lo cierto es que existe una gama de los mismos, según del órgano
del que provengan:
o
REAL DECRETO: Proviene del Consejo de Ministros.
o
ORDEN:
Proviene de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
o
ORDEN MINISTERIAL: Proviene de un determinado Departamento
Ministerial.
o
CIRCULARES, RESOLUCIONES, INSTRUCCIONES Y
ORDENES DE SERVICIO: Que provienen de
distintos escalafones de los órganos públicos y tendrán la jerarquía normativa
en función del orden jerárquico del órgano del que provengan.
COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Con carácter de Ley Orgánica, aunque con
rasgos muy peculiares, tienen los Estatutos de Autonomía, que constituyen la
norma básica de cada Comunidad Autónoma, a la que ha de sujetarse su
organización y funcionamiento. De esta forma, especial importancia tiene la
relación de competencias que cada Comunidad asume en el marco de la
Constitución, ya que en la distribución de competencias entre el Estado Central
y las Comunidades se encuentra la clave de la ordenación y el funcionamiento
del complejo “Estado de las Autonomías”.
Así pues, las leyes elaboradas por la Cámara
Legislativa de cada Comunidad Autónoma se encontrarán al mismo nivel (dentro
del territorio en el que son aplicables) que las estatales, aunque para su
elaboración contará con ciertas particularidades pues deberán regirse a lo
establecido por la Constitución y su propio Estatuto de Autonomía.
AYUNTAMIENTOS Y DIPUTACIONES
Finalmente, las disposiciones de los Ayuntamientos
y Diputaciones) se clasifican en Ordenanzas, Reglamentos, Bandos, y nunca
podrán contradecir o sobrepasar cualquier norma de rango superior.
De este modo, dada la heterogeneidad de
aspectos que abordan y regulan las leyes, es necesario una jerarquía y una estructuración
de las mismas para establecer una coherencia dentro del Sistema Legislativo.
Así pues, siguiendo la estructura propuesta por Francese Pau i Vall (2009) y basándonos en el documento División estructural de la ley (2010), la siguiente disposición es la que podremos
encontrarnos en las distintas leyes redactadas en nuestro país.
·
El título
Para una correcta elaboración y formulación
del título de la Ley, es necesario conocer las sugerencias y recomendaciones
que hacen tanto los tratadistas y los manuales, para que posteriormente nos
permita citar ejemplos de títulos, ya sea, de correcta formulación y de
aquellas que presentan deficiencias en su redacción, siempre en aras de
contribuir a la mejora de la calidad legislativa.
El título de la Ley debe permitir la
identificación de su objeto de forma precisa, diferenciada y completa, mediante
el título, una Ley se individualiza y se diferencia de las demás.
El título debe ser claro, preciso, concreto y
completo de la ley, evitando ambigüedades que desvirtúen la esencia de la
disposición.
Conjuntamente al título de la ley, debe
citarse la categoría normativa de acuerdo a su
rango, el número de la norma,
fecha de promulgación y aprobación de la misma y la descripción breve y
precisa del contenido regulatorio.
·
Exposición de motivos y preámbulo
La exposición de motivos, es la que antecede a
la parte dispositiva de la ley, forma
parte de la parte explicativa o justificativa de una Ley, generalmente no tiene
carácter normativo, eso si, tiene un carácter interpretativo sobre la
autenticidad de la voluntad que motivó al o a los proponentes.
De esta manera, en la exposición de motivos
resalta fundamentalmente el carácter explicativo, mientras que interpretativo corresponde al preámbulo de la
Ley.
·
Libros
Únicamente las leyes muy extensas que traten
de recopilar o codificar una materia general o una sola reama del derecho se
dividirán en libros. Así pues, es muy raro encontrar leyes divididas en libros.
Sin embargo, también es posible hallar leyes que por su extensión o complejidad
de las materias que regulan deben estar divididas en libros. Los libros se
deben numerar usando ordinales escritos en letras, y deben llevar asimismo
título.
·
Títulos
Solos se
dividirán en títulos las leyes que tengan partes claramente
diferenciadas. La agrupación en títulos sólo tendrá lugar en leyes muy extensas
y generales; pero nunca sustituirá a la agrupación primaria de los artículos en
capítulos.
·
Capítulos
Es la división general más común en las leyes.
En general, el capítulo es, o bien una subdivisión del título, o bien una
unidad de división independientemente en leyes que no están divididas en
títulos, y que además, cada capítulo debe tener un contenido unitario.
·
Secciones
La sección es una división poco usual, ya que
es común que los capítulos sólo se dividan en artículos. El formar secciones
significa que la materia es extensa y que requiere divisiones en su ordenación,
pero no es suficiente para rebasar el contenido del capítulo, dándole una
articulación unitaria.
·
Artículos
El Artículo es la división elemental y
fundamental de las leyes, comprensiva de una disposición legal condensada en
una sola o en varias frases, a veces repartidas en varios párrafos o apartados.
Cada artículo deberá regular un solo tema o precepto o, en su caso, varios
preceptos que respondan a una estricta unidad temática. Debe estar constituido
por uno o varios párrafos (generalmente no más de cuatro), que no deben ser
demasiado extensos.
De este modo el artículo, según apunta
Francese Pau i Vall en su artículo La
estructura de las leyes en España (2009), puede encontrase subdividido en
apartados (numerados mediante cardianles), y estos a su vez pueden encontrarse
subdivididos en letras, que como bien establece su nombre, serán designadas mediante las letras ordenadas
alfabéticamente, o bien del modo i, ii, iii,etc.
Disposiciones
adicionales
Las disposiciones adicionales son aquellas
normas o regímenes especiales que no pueden incluirse en ningún otro capítulo
de la parte dispositiva. En estas disposiciones se deben regular regímenes
especiales, dispensas, excepciones que no fuesen posibles regular estos
aspectos, por su especificidad, en otra parte del articulado del texto.
Disposiciones
transitorias
Las disposiciones transitorias, tienen como
objeto, facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva
disposición. El legislador ponderará
siempre los problemas de transitoriedad que produce la ley, y explicará, de
forma detallada y precisa, el régimen jurídico aplicable a las situaciones
jurídicas previstas pendientes.
Disposiciones
obligatorias
Las disposiciones derogatorias, expresan la
voluntad de excluir parcialmente, una o más disposiciones del ordenamiento jurídico,
debiendo ser siempre de forma expresa y detallada.
Disposiciones
abrogatorias
Las disposiciones abrogatorias serán claras,
terminantes y concretas, sin contener otro mandato que el de la pérdida de
validez de la norma que abrogan, indicando con la mayor precisión posible el
objeto de la abrogación. No deben prescribir conductas, sino eliminar normas.
Disposiciones
finales
Las Disposiciones Finales son normas que
confirman, destacan o incluyen factores o enunciados que clarifican el objetivo
y el alcance de la ley o repercusiones que éstas puedan tener.
Anexos
Los anexos, constituyen la aplicación de un
procedimiento especial, que debido a su
carácter técnico y a su extensión, no pudieron formar parte del articulado.
Se recurre al uso de anexos en presencia de
textos en forma de tablas, enumeraciones, sinopsis y similares, de orden
técnico, largo y detallado, cuya ubicación en el texto del artículo, resulta
incompatible con la fluidez que requiere la norma y que resienten la
comprensión de los artículos.
--- PROCESO LEGISLATIVO ---
El procedimiento
legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de
ley que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado. De esta
manera, tal y como aparece reflejado en la página web oficial del Senado,
podemos distinguir tres fases:
La fase inicial
consiste en la presentación de una iniciativa legislativa que se denomina,
dependiendo de quién sea su autor, “proyecto de ley” si procede del Gobierno o “proposición de ley”
si su autor es el Congreso, el Senado, una Comunidad Autónoma o 500.000
ciudadanos.
Aunque lo más corriente es que sean presentadas en el Congreso de los Diputados, es también posible que las proposiciones de ley se presenten en el Senado (por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores). En tal caso, una vez publicadas se abre un plazo de quince días en el que pueden presentarse otras proposiciones de ley alternativas. Tras este la proposición de ley se incluye en el orden del día de una sesión plenaria para su toma en consideración. En el Pleno interviene uno de los proponentes para su defensa, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, así como un turno de Portavoces de los Grupos parlamentarios que no podrá exceder de diez minutos. A continuación la toma en consideración se somete a votación y, si es aprobada, la proposición de ley se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación. Si no es aprobada, finaliza la tramitación.
De los textos que inician su tramitación en el Congreso, los proyectos de ley del Gobierno están exentos de toma en consideración. En cambio se exige el trámite de toma en consideración, que se desarrolla en el Pleno del Congreso de los Diputados, para las proposiciones de ley presentadas por los Diputados y Grupos Parlamentarios del Congreso, Comunidades Autónomas e iniciativa popular.
En esta fase se pretende determinar el contenido de la
futura ley, lo que se hace a través de sucesivas deliberaciones y votaciones,
que tienen lugar en las Cámaras.
En el Congreso pueden distinguirse las siguientes fases básicas:
En el Senado se sigue un procedimiento parecido, pero
siempre limitado por el plazo de dos meses que establece la Constitución y que
se acorta a tan solo veinte días en los proyectos declarados urgentes:
- Se dispone la publicación del texto recibido del Congreso y la Mesa
del Senado decide la Comisión legislativa competente para su tramitación
abriendo un plazo de presentación de enmiendas y propuestas de vetos, de
diez días. Si no se presentan, el proyecto o la proposición pasan directamente
a deliberación en sesión plenaria.
- En caso
de presentarse enmiendas o propuestas de vetos, la Comisión competente
puede designar una Ponencia para que elabore el informe, pudiendo
prescindir de este trámite si no lo ve justificado. La Ponencia dispone de
quince días para evacuar ese informe, que puede proponer modificaciones al
texto y que habrá de discutirse en Comisión.
- Debate en
la Comisión competente dentro de los quince días siguientes. El dictamen
de la Comisión recoge las enmiendas aprobadas.
- Aprobado
el Dictamen de la Comisión, se abre un plazo de un día para que los
Senadores puedan presentar, a través de sus votos particulares, propuestas
alternativas al Dictamen de la mayoría.
- Debate y votación en Pleno antes de que transcurra el plazo constitucional. El debate en sesión plenaria comienza con la presentación del Dictamen de la Comisión por el Senador designado al efecto, turno destinado casi siempre a exponer las líneas fundamentales del proyecto en discusión y sus vicisitudes en la tramitación por la Cámara. A continuación, se abre un debate sobre la totalidad con un turno a favor y otro en contra, seguidos de las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios por un tiempo no superior a diez minutos cada uno.
Se exige mayoría
absoluta para la aprobación de un veto. Si se produce tal aprobación, que
implica un rechazo a la totalidad, ya no se justifica continuar con el resto
del Dictamen, y el Presidente del Senado, en consecuencia, da por concluido el
debate sobre el proyecto, comunicándoselo así a los Presidentes del Congreso de
los Diputados y del Gobierno. Si, en cambio, la propuesta de veto es rechazada,
se ponen a discusión los votos particulares al articulado, siguiendo su orden.
Concluido el plazo de mantenimiento de los votos particulares, la presentación de propuestas de modificación del Dictamen de la Comisión se sujeta a reglas estrictas: es necesario que se suscriban por la totalidad de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios o bien por la mayoría de los Portavoces que representen la mayoría de Senadores y hayan sido objeto de votos particulares.
Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, éste se remite al Presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real.
Si el Senado introdujera veto o enmienda, el texto ha de volver, junto con un mensaje motivado, al Congreso de los Diputados para su eventual ratificación. El Congreso de los Diputados puede aprobar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple de sus miembros, y levantar el veto por mayoría absoluta o bien por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo. Cuando el Congreso es el último en intervenir, es él el que realiza la remisión al Presidente del Gobierno a los efectos de la remisión del texto para su sanción y promulgación por el Rey.
La última fase
consiste en la sanción, promulgación y publicación de la ley. La sanción y
promulgación por el Rey son actos formales, que deben tener lugar en los quince
días siguientes, sin que el Rey o el Gobierno puedan variar su contenido,
suspender su tramitación o devolverla a las Cortes Generales para nueva
consideración. Finalmente, la ley es publicada en el Boletín Oficial del
Estado.
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